代宗即位后不久，宝应二年（年）史朝义首级传送京师，安史之乱结束。在他执政期间，藩镇跋扈的局面并未得到根本扭转。
割据开端
玄宗时分天下为十五道，每道置观察使以为监察；置度支使以理赋贡，其各州刺史主管政治，以治民事；各府都督，仍主管军政。
为充实边地国防，边远苦寒之地又设置十个节度使，持节主管数州的军事政治及度支，而受各道观察使，采访使之监察。
及安史之乱，全国纷扰，朝廷为平定战乱，乃相继于内地建置河南节度使、山南节度、江南道节度使、淮南节度使、关内节度使等，于是，节度使乃遍于各地，形成作战地区及筹兵筹饷地区；所谓观察使、度支使从此皆不能行使其职权，沦为虚名。
史之乱平定，河北副帅仆固怀恩怕失去战时权势，想出引安史降将以自重的方法。劝朝廷用他们为节度使，以“绥靖贼党，早得平定。”
因而薛嵩为永平节度使；田承嗣为魏博节度使；张忠志赐名李宝臣，为成德节度使；李怀仙为幽州（卢龙）节度使。是为河北四镇，河朔割据自此始。
跋扈节帅“来瑱事件”与代宗朝对藩镇态度变化
唐代宗李豫并不是一个生于承平、不谙世事的富贵闲人。马嵬事变后，他随肃宗北上到灵武，参与了平定安史之乱的全过程。
代宗
大乱之后，朝廷处置藩镇，来瑱就是第一位。在平定安史之乱的长期征战中“成长”起来的来瑱是新军阀中颇具代表性的一位。
安史之乱爆发后，玄宗下令西北边军组建行军，入援勤王。伊西、北庭军队就是在这个背景下来到内地的，来瑱就是这支军队的行军司马。
其后屡立战功，宝应元年(年)三月，肃宗召已是山南东道节度使（治襄州）的来瑱赴京师，来瑱命属下军将上表请求他留任得逞。
荆南、淮西两节度使及往来的朝廷中使都称来瑱广布恩惠，恐时久难制。肃宗于是将其所领的商、金、均、房四州分出，别置观察使，即使用分割节镇的老办法来遏制来填的势力。
同时，又利用来瑱内部的矛盾(其行军司马裴茂请起兵袭击来瑱)，任命他为淮西、河南节度使，外示尊宠，实夺其权；密敕裴茂接替来瑱的职位。来瑱再次故伎重演，要求留任。其时代宗刚刚即位，也仍旧使用肃宗的策略，一面答应其留任，同时暗中命裴茂图之。双方兵戎相见，裴茂兵败被擒，被来瑱送往京师，这无疑有向朝廷挑战的味道。
当时安史之乱尚未结束，“朝旨务安汉南，乃归咎于茂”，将他长流费州，并在蓝田驿将他赐死，一者杀人灭口，一者安抚来瑱。八月，来瑱入朝谢罪。
来瑱几次拒命回朝，但在打败裴茂后不久却自动入朝谢罪，似乎他本无跋扈之心。其实不然：
他在“入朝谢罪”之前，分兵戍守各地，已全面控制了山南；以为即使入朝，朝廷不仅不会处治他，而且不得不放他回来，否则山南将失控。
事实上，他虽然被代宗于广德元年(年)正月处死，朝廷也终于未能重新真正控制山南。
来瑱苦心经营山南，确有跋扈之心。他拒命之时，正值安史之乱期间，朝廷虽采取诸如调防、分割其所领属州等种种措施以遏制其力量的膨胀，甚至利用其内部矛盾，兵戎相见，但却竭力避免将控制与反控制的矛盾公开化，裴茂的结局就是这一底线的体现。
来瑱入朝之时，仍是如此，所以才有种种宠任。然而，随着不久安史之乱的结束，朝廷对他的态度也发生了变化。他不仅成为代宗即位后遇到的第一个拥兵而不听命受代者，而且成为安史之乱结束后朝廷面对的第一个跋扈镇将。对来瑱态度的前后变化及其最终结局，都说明代宗对藩镇态度的变化。这是来瑱始料不及的。对来瑱的处置，也因此而具有某种象征意义。
仆固怀恩的反叛遭遇、来瑱之死，都使握兵之将意识到，随着安史之乱的结束，朝廷对他们的遏制乃至打击的程度正在进一步升级。这不能不使他们高度警觉，兔死狐悲之感尚在其次。双方的举措，彼此都十分明白。
山南裨将梁崇义听闻朝廷处死来瑱，乃趁机鼓动将士，杀兵马使、节度副使诸人，自为山南东道节度使，然后拜表上闻，朝廷无力讨伐，乃下诏其为襄州刺史，领山南东道节度留后。
于是，平卢淄青兵马使李怀玉后起而效尤，节度使侯希逸不得众心，而驱逐之，请自为留后，朝廷亦不得不许，而赐名为李正己。
至于河朔诸镇则竞相引聚英豪，以为己用。故“士之喜利者多趋之，用为谋主”。《新唐书·李石传》：
又各收容安、史余党，遂各拥劲车数万，治兵完城，官爵甲兵租赋刑杀，皆自专之，并与山南东道节度使梁崇义及淄青节度使李正已皆结为婚姻，互为表里以抗朝廷。朝廷乃专事姑息，不能复制，虽名藩臣，羁縻而已。
对藩镇的“姑息”和应对方法
面对军将的这种反弹，代宗不得不调整对藩镇的政策，以避免酿成公开的武装对抗。在可能的情况下，代宗仍然对藩镇有所动作。
第一，对关键地区的藩镇仍不惜以武力以控制之，利用河北诸镇内部的矛盾。
第二，中央采取了一些较为温和的措施以削弱藩镇的力量。如大历十年(年)正月，诏诸军：“其官健逃亡，非承正制敕，不得辄相召募”。以限制藩镇随意招募兵马，扩充实力。
第三，中央也在有意积蓄力量，其中最为重要的措施，就是发展禁军力量，酝酿财政改革。
安史之乱结束以后，摆在中央朝廷面前的首要任务，就是要稳定局面，尽力恢复自己的政治影响力。这时的中央根本没有组织对跋扈藩镇进行大举讨伐的实力；它不可能在努力结束与安史叛军的军事对抗之后，很快便与其他跋扈藩镇兵戎相见。
《新唐书·兵志》：
“大盗既灭，而武夫战卒以功起行阵，列为侯王者，皆除节度使。由是方镇相望于内地……天子顾力不能制，则忍耻含垢，因而扶之，谓之姑息之政。及其末，自国门以外，皆分裂为方镇矣。”
其实，所谓姑息，实际上是在安史之乱结束后，中央与拥兵藩镇之间进行“磨合”的方式——双方都在相互摸底、彼此适应，并在摸底与适应中，建立起一种离游与控制之间的合理的张力。